武汉大学｜河沙治理困
河沙之所以难以治理，根本原因在于河沙越来越值钱。其实，河沙也不是一直很值钱。以前因为不断积淀，抬高河床，河沙成为防汛工作的重难点。随着建房潮的兴起，河沙转变为重要的建筑材料，慢慢地在一些交通比较便利的地方，有人专门从事挖沙、运沙的工作，为离河较远的人们提供方便，一车沙价格从几十涨到几百，但基本没有超额利润。随着大中小城市房地产市场的兴旺，各种建筑材料进入卖方市场，价格上涨幅度明显，河沙也不例外，开始产生超额利润，这时灰黑势力开始介入河沙开采，盲目开采带来的各种问题也逐渐凸显。
政府力量介入后，河沙的市场需求并没有减少，甚至因为环保督察、扫黑除恶、干流水利保护等政策的实施，导致市场供给变少。中小河流成为最重要的供给方，原本局限在地域范围内的河沙生意，延伸至周边县市，甚至是外省。这样一来，中小河流河沙开采的利润空间骤升，河沙就此摇身变为“软黄金”。现在河沙的价格每方160至180元，一卡车沙的价格少则四五千，多则上万。
在政府介入之前，从事河沙挖采的主要是有经济实力和社会势力支持的人，用大挖机和大卡车挖沙、运沙。不少村干部将挖沙作为副业，只是不亲自参与作业，投资几台机械，雇几个人，只要有订单，白天黑夜不停歇作业。
在河沙治理中，首先受到打击的是下河的大型器械，通过前期宣传、不定时巡逻、罚款拘留等措施，大型器械明目张胆下河挖沙的现象得到有效制止。按照属地管理原则，中小河流河沙治理工作的首要责任主体是乡镇政府，因为乡镇政府没有执法权，在执法过程中受到多方掣肘。
第一，害怕出事，在巡逻过程中发现违规行为，只能口头制止，没法采取强制措施，结果治理力度大打折扣。
第二，乡镇政府缺少处罚手段，一方面确实没有执法权，另一方面就算与派出所、水利站、公路站等派出机构联合执法，也没有合适的处罚条目和标准，只能用无牌上路、超载等边缘性的手段进行打击。结果与巨大收益比起来，罚款或者短暂拘留的代价都不算高。这种情况下，近几年牟镇政府年均罚没收入仍然达到近200万，由此足见河沙盗采问题的严重性。
现阶段，令牟镇政府头疼的是另一个问题，许多普通村民加入到挖沙工作中，以“蚂蚁搬家”的方式，手动上沙、用三轮车运沙，趁着晚上防控松懈的时候开展作业。他们每次挖几车，找个隐蔽的地方堆起来，聚少成多，最后再统一卖给收沙者，一个晚上做几个小时就能挣三四百元，比打工划算。
首先，参与挖沙的一般多是留守村庄的老年人，有的还是贫困户，挖沙收入对他们显得尤为重要。执法人员深知他们的困难，外加经常打交道，即使从道义出发，也很难严格按照通行标准对他们执行处罚，至多扣车、口头教育警告外加几百元的罚款，然而与收益相比，这些都不算什么。
其次，乡镇政府能够调动的人员有限。一个乡镇范围内，河流绵延几十公里，到处都是下河口，执法过程中，“按下葫芦浮起瓢”的情况很常见。河滩盗沙者之间建立起互惠预警机制，一个人发现执法队巡逻，就会立马通知别人，赶紧回家，所以执法队很难实现“应抓尽抓”。部分盗沙者甚至分工合作，有的人负责下河作业，有的人负责盯梢，掌握队员们的车牌号，发现联合行动的苗头，立马发出通知，所以即使接到明确举报，下河执法也会扑空。政府也采取过封堵下河口的措施，但是白天建起来的围栏，晚上就被破坏了，一天都坚持不了。
最后，执法成本过大。治沙队经常接到举报，多次采取多部门联合执法的方式，到了现场，要么抓不到人，要么抓到人也只能扣下三轮车，治理效果与治理成本不成比例。农民不可能主动将沙运还河床，需要治沙队联系车辆和铲车，支付人员工资和运输费用。对于资源匮乏的普通农业型乡镇来说，这是一笔不小的预算外开支。
总之，因为治理对象分散且杂多，治理成本大、人员不足、资源不足、标准不明的困境显著。普通群众挖沙，虽然每人每次挖得不多，但是积累起来数量惊人，调研中听说，近几年牟镇部分河段河床下沉将近2米。
“蚂蚁搬家”越是猖獗，说明隐藏在背后的变现渠道越是稳固，在普通农民背后，是围绕河沙市场建立起来的庞大灰色利益网络。
此前，普通农民很少持续性参与挖沙卖沙，因为挖沙之后不知道卖给谁，无法稳定链接市场需求。经济实力和社会关系比较强硬的人是主要的挖沙者，随着河沙市场价值上涨，超额利润越来越多，有的地方甚至出现灰黑势力垄断河沙产销的现象。
政府管治加上近两年的扫黑除恶，使得依附在河沙产销过程中的灰黑势力得到有效清理，但是灰色利益空间仍然存在。在河沙治理中，比较容易受打击的是河床上的大机械开采，因为隐藏性很低。灰色力量转而把握住产销中的关键环节，从直接开采作业中退出，继续通过运输和市场对接赚取超额利润，将开采作业让渡给普通农民。只要保证按时收沙，给予农民变现渠道，完全不用担心收不到沙。如果治沙队查到上门收沙运沙者，灰色力量可以进一步隐藏进市场对接环节，将超额利润进一步集中。所以，明面上的普通农民、具有初级隐蔽性的收沙运沙者，都是灰色力量的遮蔽器。结果，政府治理力度越大，围绕河沙产销的利益链条变得越复杂。
调研中发现，治沙队长期处于与上述利益链条的交互中，在乡村情理逻辑、有意识的利益收买等机制下，容易出现被“腐蚀”的问题。属地责任压力，外加人手不足，导致治沙队成员比较复杂。一般情况下，为了发挥联合执法的效果，会从乡镇主要领导中抽调一人发挥统筹作用，再从乡镇综治办、水利站、派出所等相关部门抽调人员，最后为了发挥监督作用，将属地责任压到村里，会从每个临河村庄中选一个人，一般是村干部、党员或者退伍军人。最后组成乡镇干部、部门人员、村庄队员三方合作的治理架构。在实际治理过程中，乡镇干部和部门人员都有多种岗位任务，除了抽空组织巡逻和接受举报外，现场执法的精力并不多。
治沙队的治理任务就主要落在村庄队员身上。但村庄队员是最容易“被腐蚀”的那批人，一是因为他们与盗沙者共同生活在一个村庄，共嵌在村庄互助体系中，难免有偏私逻辑；二是因为他们受到体制约束少，即使违规操作，为盗沙者提供方便，也难以被其他队员发现，就算被发现，至多被开除；三是因为有些村庄队员自己原来从事过河沙产销，清楚哪些环节有空可钻，一旦出于人情面子考虑，或者被利益收买，“被腐蚀”的力度更大。因为2018年成立的治沙队“被污染”，个别成员演变为灰色力量的“保护伞”，2020年牟镇纪委检查发现后，将之解散，重新组队。
法制化治理是基层治理现代化的一个重要方面。乡村社会具有地域性和相对封闭性，乡村两级组织很容易高度卷入灰色利益之中，成为模糊空间的重要主体和结构性力量。乡村干部及其关系网络有的间接从灰色利益中受益，是利益链条的重要环节；有的碍于人情、面子、关系等，降低了治理力度；个别甚至直接参与灰色利益之中，为人提供方便，变为“庇护者”。
以河沙治理为例，在外部压力不强的情况下，乡村两级很难跳出利益网络，单独依靠内生动力，很难进行自我革新。调研中听说，有的乡镇政府工作经费紧张，缺乏财政创收渠道，河沙管控得到的罚没收入，成为乡镇政府一笔重要的“活钱”，难免给人留下“放水养鱼”的印象。
其实，成立专门工作队和特定工作组，是人手不足、资源紧张情况下，乡镇政府经常使用的一种常规治理手段。问题是，依靠常规治理，很难建立新的利益边界和利益分配秩序，最终陷入“隔靴搔痒”的困境，在河沙治理中表现为治沙队、普通农民、灰色力量三大主体的“拉锯战”。因为盗沙者实在太多，法不责众的逻辑是执法者力量有限，偷盗河沙问题最终屡禁不绝。
有意思的是，2020年疫情封村期间，牟镇河滩没有出现一例盗沙，主要出入路口也没有运沙车通行。这说明，河沙偷盗并不是一个无解的死循环，运动式治理是有效的治理方式。例如，只要在各大交通要道严格设置关卡，对所有运沙车辆进行资格审查，再配以严厉打击，就能在很大程度上降低灰色力量的活跃程度。
当然，运动式治理不能一直持续，灰色利益空间也不可能完全清除，待到盗采河沙者锐减，新的利益边界和分配秩序成为社会共识，就应该重新转入常规治理轨道。
以河沙治理为例，并不单纯涉及河沙偷盗的问题，除了自然资源管理之外，还有城市发展、防洪泄洪、环境保护、道路维护、市场供应、水利安全等维度。例如，2016年夏季连续几天的暴雨，导致牟镇河堤冲毁，洪水裹挟着巨量河沙掩埋了道路、农田和房屋，洪水退去之后，政府组织大量人力物力财力才完成清理工作，2020年夏季的雨量超过2016年，但是没有发生决堤，一方面是因为堤防加固，另一方面是因为大量开采河沙，降低河床。对于地方政府来说，一方面要治理河沙，另一方面要建设城市，在供应量不足的情况下，对盗沙者和灰色力量打击过狠，就会进一步抬升河沙价格，城市建设进度就可能受到影响。这样看来，保证目标的兼顾，可能是特定问题上产生地方保护主义的原因，不是政府没想到运动式治理，而是现阶段不能这样做。
牟镇采用“平台公司+市场服务”的经营模式。具体来说，市县政府牵头成立平台公司，由该公司负责区域范围内河沙产销相关一切事务，经营收入纳入政府财政收入，政府成立专门部门负责监管公司运营和产销过程。同时，公司架构很简单，并不直接参与生产作业，也没有大型器械、运输车辆和仓库，工作人员也不多，通过购买服务的方式将所有的产销环节外包出去，公司负责中间协调工作。也就是说，公司相当于发包方，与开发商、采沙公司、运输公司对接，在这个过程中，采沙公司和运输公司获得平均利润，超额利润归政府平台公司所有。从理论上来说，这种经营模式能够实现“涨价归公”的目标。
但牟镇经验告诉我们，上述模式的运行效果并没有达到预期，其原因在于市场供应仍然存在巨大缺口。同时，平台公司如何实现对合作方（采沙公司和运输公司）的有效监督也很关键。
或许平台公司经营模式有待进一步完善，或许还有更好的经营模式，这都有待进一步理论创新和实地探索。但我们应该认识到，河沙治理是一个复杂的问题，单独从资源管理的角度是难以厘清的。
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