武汉大学博导杨华：“信访超市”是一项接地气的治理机制创新

　　3月30日，习总在浙江考察期间来到安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心，了解群众矛盾纠纷一站式接收、一揽子调处、全链条解决模式运行情况。习总强调，要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，把党员、干部下访和群众结合起来，把群众矛盾纠纷调处化解工作规范起来，让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。安吉县的做法值得推广。

　　“信访超市”为何让群众省心又省力？它最核心的创新是什么？围绕这些话题，我们专访了武汉大学社会学院研究员、博士生导师杨华。

　　杨华：“信访超市”是一项接地气的治理机制创新。它起到了整合矛盾纠纷调处力量、资源和平台的作用。有的矛盾纠纷依靠单个部门无法解决，有的责任主体不清晰，“信访超市”使矛盾纠纷调处有责任单位，形成了合力。它集合纪委监委、信访、公、检、法、司等数十家单位，形成了相互补位、相互监督、相互促进的矛盾纠纷多元化解平台，提高了调处效率。它实行一站式接收、一揽子调处、全链条解决，各部门在联合接访、联合调处、联合督办中相互监督，确保了公开透明，提高了矛盾纠纷调处公信力。它采取开门迎客方式，减少群众跑腿次数，使问题在“超市”内部获得解决，或在工作人员引导下前往相关部门解决，让群众“求告”有门，提升了群众满意度。

　　高效便捷、低成本解决问题，是“信访超市”创新的本质。它借鉴了浙江“最多跑一次”的改革理念，弥合了信访体制中的部门缝隙，在保持体制不变的情况下实现了治理机制创新，体现了我们的制度优势。

　　杨华：“信访超市”的运转，主要依靠以下制度支撑：制度体系支撑。包括“一窗”式受理群众诉求、推行信访（代跑）、“五调联动”（诉调、警调、检调、专调、访调）、线上线下联动等，推动群众纠纷化解和信访“最多跑一次”“最多跑一地”。信息平台支撑。建立了浙江政务网、基层社会治理综合信息系统、视联网、公检法司等部门信息共享共用机制，打造集线上流转办事、动态管理、调度指挥、预测预警、精准决策于一体的县域社会治理“智慧大脑”。监督机制支撑。建立了上下对接的协调办事机制、阳光透明的公开监督机制，依托信息化手段，推进业务上下协同、数据互通共享，优化可查询、评价、跟踪、督查的办事流程。

　　“信访超市”的精髓，不在于具体怎么做，而在于对县一级矛盾纠纷和信访处理力量、资源、平台的整合。这是一种常态化整合，不是运动式整合。运动式整合是通过领导权威整合相关部门资源，集中处理“某一件”事，它是“一事一议式”的。常态化整合是将相关资源制度化整合在一起，用以解决“某一类”事。其前提是，“某一类”事的出现不是个别的、偶然的、缺乏规律的，而是成规模、有规律的。在这种情况下，通过制度建设将资源整合的方式固定下来，可以降低行政成本，提高工作效率。

　　杨华：政府间学习是政策扩散的关键。基层社会出现的治理问题，在不同地方有个性也有共性。对于共性问题，各地在探索解决之道时，会关注其他地方的成功经验。

　　安吉属于发达地区县市，工商业发达，流动人口多，劳资纠纷多，许多矛盾常常超出村和社区的范围。当县一级矛盾纠纷和信访问题呈现出规模性、规律性、法律相关性强等特点时，就有必要常规性地、制度化地整合部门资源去解决这些问题。一些东部沿海和隶属大城市的县市，矛盾纠纷和信访问题与安吉情况相似，可以学习其经验，构建适合自己的“信访超市”。某些中西部县市，基层社会矛盾仍然集中在村镇两级，县市层面还处在零星、弥散和没有规律的状态。这种情况下可以“一事一议式”的去解决，未必要专门构建“信访超市”。制度建设也是需要成本的。所以学习“信访超市”也要因地制宜，要有制度本地化的策略。

　　杨华：基层是社会治理的一线，是解决矛盾纠纷的第一道关口，把好这道关口至关重要。基层最了解矛盾纠纷的症结，可以利用最佳时机解决问题。矛盾越上交，越容易错过最佳时机，产生新矛盾新问题。在基层也方便动员社会力量参与矛盾纠纷解决。浙江诸暨的“枫桥经验”，很重要的一点就是动员乡村各方力量，尤其是民间有威望的人士参与调解工作。如果矛盾上移，社会资源难以介入，矛盾就可能越来越刚性，越来越难以解决。将矛盾解决在萌芽状态、化解在基层，也是一种更经济的治理选择。矛盾一旦上移，就要通过行政化、正式化的方式去处理，耗费资源多，效果也不一定好。相比之下，基层治理是低成本治理。在一定意义上，村镇一级的矛盾纠纷解决机制，甚至比区县一级更重要。区县一级制度设计通常高度行政化，运行成本相对较高。村镇一级可以相对简约，以解决问题为导向，充分调动乡村社会的力量参与。

　　问：“信访超市”是区县一级的矛盾纠纷解决机制，你谈到乡镇一级关口的重要性，在这方面基层有什么好做法？

　　杨华：乡镇一级做的较好的，是北京市平谷区在各乡镇街道创设的“说事评理议事普法中心”。其实质跟“信访超市”一样，都是常规性地整合相关单位资源，围绕相关案件进行集中会诊和攻关，增强解决问题的能力。不同的是，它的整合是在乡镇一级。乡镇案件相对较少，相关单位不需要派驻日常工作人员，而是采取“中心”值班制，有事再由“中心”调度相关单位和人员。“中心”还会组织干部进村下访，动员乡村社会贤达人士参与纠纷调解，这就实现了党员干部下访与群众的结合，群众“有事能说、有苦能诉、有理能评、有法能讲”。

　　问：把党员干部下访和群众结合起来，这是中央一直强调的。干部下访为何重要？在下访、的结合上，基层有什么好做法？

　　杨华：领导干部下访到基层，与群众打成一片；接待群众，做好“送上门的群众工作”，这是走好群众路线的两种形式。通过干部下访，掌握基层社会基础情况和普遍性问题，可以更好解决群众反映的问题。通过接待群众，在个案问题、特殊事件上透视普遍问题，可以有针对性地出台政策一揽子解决问题。

　　领导干部下访，还意味着解决问题的力量和资源下沉到基层一线，意味着工作作风的转变。在群众中解决群众的问题，许多问题就可以发现并解决在萌芽状态，减少群众。对于群众来说，干部下访，拉近了干群关系，群众反映问题的成本降低，问题解决起来也更容易。驻村、联村、包村制度就是典型。乡镇干部通过这种方式承担所驻所包村的治理责任，与村里的干部群众密切接触，了解其需求，发现问题第一时间找出解决办法，这样就能将体制内的资源供给与群众的需求偏好结合起来，实现把问题解决在基层一线的目的。

　　杨华：治理机制创新必须与治理需求结合起来。机制创新的目的，是通过改革创新使体制内的资源更精准地对接治理需求，解决具体治理问题。近年来浙江、江苏、北京等地基层治理的一些创新，比如“最多跑一次”“河长制”“权力清单36条”“涉农资金整合”“街乡吹哨、部门报到”“说事评理议事普法中心”，都是基层干部群众为解决实际问题而创造出来的有效经验。除了调动体制内的积极性，基层社会治理还必须调动群众的积极性。比如在浙江、北京平谷等地，有的农村建立了新乡贤人才库，给他们颁发证书，调动其参与调解，群众工作就好做多了。

　　杨华：基层纪检监察机关以精准有力的监督促进完善发展，推动了基层治理的制度化规范化。比如乡镇纪委督促指导农经站推进村社区财务、报账等制度建设，督促指导乡镇招投标经发办推进招投标相关制度建设。为基层中心工作、重点工作的推进提供纪律保障。比如加强对脱贫摘帽后“不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管”情况的监督检查，保障脱贫攻坚决战决胜。整治群众身边和作风问题，深挖“保护伞”、严查“村霸”，起到了激浊扬清的作用，净化了基层生态。这些对推进基层治理都非常重要。

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